专题调研
2017年第34期:财政支持地方供给侧结构性改革的对策研究
2017年11月12日 点击 [620]




省科顾委财政金融专家组课题组

 

进入“新常态”以来,我国经济发展依然保持着长期向好的发展趋势。但由于面临一系列结构性的矛盾,特别是体制机制问题,导致我国经济下行的压力一直较大,各种潜在风险仍然存在。为破解这些经济社会发展过程中的深层次难题,实现经济发展由注重市场需求的“有没有”向注重供给的“好不好”方面转变,中央作出了“稳定经济增长,要更加注重供给侧结构性改革”的重大战略决策。无论从改革本身的逻辑关系还是从我国发展的实际出发,供给侧结构性改革都是全面深化改革的“重头戏”、“主战场”和“深水区”。推进供给侧结构性改革是引领经济发展新常态的主动选择和重大创新,是实现发展方式由粗放到集约、由数量到质量的根本转变,全面增强综合国力的重大举措。财政作为国家治理的基础和重要支柱,也必须对供给侧结构性改革发挥应有的支撑作用。

一、如何正确把握当前的供给侧结构性改革

    (一)供给侧结构性改革的内涵。当前我国进行的供给侧结构性改革,可以理解为“供给侧+结构性+改革”,核心是从供给和生产端入手,用改革的办法推进结构调整,减少无效和低端供给,扩大有效和中高端供给,提高供给质量和供给结构对需求变化的适应性和灵活性,更好满足经济市场化竞争的需要。提高全要素生产率,在新的基础上实现经济的稳定增长。

    (二)供给侧管理与需求侧管理的区别。自从我国确立市场经济体制以来,其宏观调控的财税政策实质上是一直以需求管理为核心,即政策的主攻方向是紧盯“投资、出口和消费”这“三架马车”,从而扩增经济总量,满足社会需求。当前中央提出的供给侧结构性改革则是与需求管理完全不同的供给侧管理取向。即通过调整供给结构和提高供给质量,来更好地满足社会需求。二者的区别在于:

1、学派不同。供给侧管理是典型的新古典经济理论,它是通过调节社会总供给来达到宏观经济目标;需求侧管理则是典型的凯恩斯经济理论,它是通过对总需求进行调节和控制,使实际产出达到潜在产出。

2、理论基础不同。需求侧管理理论核心是凯恩斯国民收入均衡分析公式:Y=C+I+G+NX。认为社会总需求由消费C、投资I、政府购买G以及净出口NX决定,需求不足时,社会总产出Y就可能低于潜在产出。因此,政府可以通过刺激总需求的方式来刺激经济增长。供给侧管理理论基础来自经济增长理论中的生产函数,即:Y=F(A,K,L)。总产出Y是一个关于资本K、劳动力L与全要素生产率A的函数,资本K的不断累积及劳动力L的不断丰富将会极大的提高社会总产出。因此,要提高社会总产出水平必须采用提高生产能力的方式。

3、前提假设不同。需求侧管理认为商品价格具有粘性,市场无法自动出清(商品价格可以自动快速调整,使社会总需求与总供给保持平衡);供给侧管理则认为商品的价格具有充足的灵活性,市场总是能自动出清。

4、政策理念不同。需求侧管理认为社会总需求可能不足,需要政府采用刺激政策;供给侧管理则认为唯一方法是提高社会总产出水平,不需要政府“干预政策”。

(三)我国供给侧结构性改革不同于西方供给学说

1、政治体制不同。西方供给学派的理论产生于上世纪七十年代完全市场经济和民主体制,与我国体制有很大不同,因而,不能完全照搬套用。

2、形势研判不同。西方供给政策的出台,主要依据源于对当时滞胀状态下固有的周期性问题的形势的判断。我国现行供给侧改革主要源于对新常态的认知。这一判断表明,我们现在的问题不是周期性的问题,而是发展中的结构性问题。

3、政策目的不同。我国现行的供给侧政策主要是实现调结构、稳增长的目的。而西方的供给侧政策,则主要致力于解决滞胀问题。

4、方式重点不同。西方供给政策主要围绕减税、国有化做文章,调控方式单调而死板;我国供给侧结构性改革,则提出了“宏观政策要稳、产业政策要准、微观政策要活、改革政策要实、社会政策要托底”的五大政策支柱和“三去一降一补”的政策实施要点,在着力刺激市场供给的同时,也着力加强政策公共服务供给。

5、配套措施不同。在西方供给政策实践中,除了减税之外,主要配套是紧缩性金融政策、必要的外汇市场和外贸干预。我国的供给侧结构性改革,则着眼于整体的综合改革,政策配套性较强。

二、财政在供给侧结构性改革中肩负重要的职责

供给侧结构性改革作为一项综合性的改革,蕴含着三个层次的内容:一是经济产出在规模、结构和特征方面的变化;二是为被动适应经济运行变化而采取的引致性制度变迁;三是为主动改变经济运行而采取的强制性制度变迁。这三个层面均会与地方财政产生不可分割的内在关联,从而产生一种共生共荣的关系。

(一)供给侧结构性改革直接影响地方财政的运行和政策走向

1、对地方财政运行的影响。减税政策将会导致地方财政收入发生变化;扩大政府公共服务供给政策将会导致地方财政支出增加;两者相互作用将会导致地方财政预算平衡难度加大。我国间接税占比较高,随着经济增速放缓和PPI连续下降,财政收入增速下滑幅度逐步扩大。再加上“营改增”等减税措施,收入形势更加严峻。但同时财政支出刚性增长的趋势却没有改观。稳增长、调结构、促改革、惠民生、防风险等增支需求仍在扩张,中长期支出压力很大。尤其是养老、医疗等社保支出随着人口老龄化加速,加上制度设计存在的一些不足,财政对养老、医疗保险基金补贴的风险压力将逐步显露,地方财政在组织收入、安排支出方面,必须做出相应调整。

2、对地方财政调控的影响。供给侧结构性改革导致的经济社会发展形势变化,必然要求财政采取相应的宏观调控政策。我国属于单一制国家,中央财政的宏观调控政策,必然会逐级传导到地方财政,要求地方财政必须承担起本行政区域内的宏观调控责任。但地方政府必须从本地实际出发,在具体的调控目的、方式、重点上做出相应调整。从而带来地方政府债务、减税、支出方式等工具的广泛应用和较大变化。

3、对地方财政转型的影响。在供给侧结构改革下,地方财政职能必须做出相应调整。要从国家治理基础和重要支柱的高度,重新审视地方财政的地位和作用。强化资源配置、收入分配职能,有效发挥经济社会发展职能,形成有利于推动地方经济社会发展的现代财政制度,实现地方治理体系和治理能力现代化。地方财政应在法律规定的框架内,由地方财政管理转向地方财政治理,并由此推动财政体制机制、内部运行管理和干部队伍建设等方面的全面转型。

(二)地方财政必须对供给侧结构改革提供动力支撑

1、从宏观调控上提供支撑。实施供给侧结构性改革,从我国看应主要靠政府推动。地方财政是供给侧结构性改革的重要主体之一,在贯彻落实国家宏观调控政策中发挥着重要的作用。尤其财政在公共品供给方面的调整,既是供给侧结构性改革的一部分,也是财政自身改革的深化。

2、从政策工具上支撑。地方财政工具,主要包括地方税收、地方非税收入、省以下财政体制、地方财政支出、地方债务等,在供给侧结构性改革中,这些政策工具都可以灵活运用,支撑市场部门的改革。同时,政府部门作为公共产品和公共服务供给方,同样存在供给领域的短板。在供给结构上,需改变过去以投资做大经济规模的贯有思维,将提高医疗、教育、社会保障等改善民生的公共服务支出力度和服务质量,放在更重要的位置。

3、从财力保障上支撑。供给侧结构性改革的主要路径是“三去一降一补”,这些措施的推行,都需要地方财政提供切实的财力保障。例如在去产能方面,实体经济“去产能”过程加快可能造成企业关闭、失业问题增加,迫切需要扩大地方政府财力保障水平。在降成本方面,降成本就意味着必然减少税费,减少财政收入,同时还要求提高财政供给率。一减一增必然增加财政保障压力。

三、财政支持地方供给侧结构性改革的主要对策

(一)财政支持地方供给侧结构性改革的切入点

推进供给侧结构性改革能够增加有效供给,这是财政支持供给侧结构性改革的切入点和关键点。增加有效供给能够 直接创造新的需求,通过技术进步、科技创新来增加新的、高品质的有效供给可以创造需求,即企业创造新的市场。这是单纯的需求管理无法实现的。

供给侧结构性改革就是从增加有效供给的这一关键点切入,通过“三去一降一补”五项重点工作,实现供给的结构性调整和提档升级。因此,供给侧结构改革的切入点主要包括三个方面:

1、从经济结构新常态看,今后主要是发展高附加值的知识技术密集型、绿色低碳、符合消费结构升级方向、符合有国际竞争力的产业产品。这就需要通过供给侧结构性改革,将目前产业结构中低附加值的、三高行业的等,一些旧的、过时的、没有出路的产业去掉,将新的产业结构培育出来。

2、从经济增长新动力看,过去主要是“三驾马车”拉动经济增长,现在其拉动经济增长则越来越小,而且副作用越来越大。因此,必须从供给侧寻找新的动力和出路。

3、从经济增长新方式看,中国经济正由要素驱动、投资驱动转向创新驱动。但是在这一过程中,供给侧结构性改革并不是抛开需求侧,而是整体性的、供给侧与需求侧的协调推进。“在适度扩大总需求的同时,着力加强供给侧结构性改革”。只有坚持供给侧与需求侧的结构性协调推进,在新的基础上,实现新的平衡,才能实现经济的稳步增长。

(二)财政支持地方供给侧结构性改革的落脚点

1、化解过剩产能,出清低端供给。一是要发挥财政职能着力识别失败或无效的政府投资项目,将其从预算中剔除,阻断可能加剧产能过剩的项目进入各级政府项目预算数据库的通道。二是要统筹发挥财政政策、资金、管理、体制作用,对靠政府补贴和银行续贷等方式存活的企业,停止各类财政补贴;落实国有企业兼并重组企业所得税政策;对“僵尸企业”的职工欠薪、人员安置等实行财政专项补贴。三是要建立市场化的财政资金分配方式。通过有效投资,促进产业结构的优化升级,提高供给质量。产业结构升级中要加大专项资金的管理创新。激活“拨改贷”、“拨改融”等财政投资方式。从而提高全要素生产率,释放更多的过剩产能,使更多的劳动力、资金和技术向新兴产业流动,从而为市场提供更多的高端产品。

2、压缩企业库存,释放内需潜力。一方面,政府通过行政事业性收费、资金注入、保障房资产注入等措施,引导和鼓励有条件的国有企业收购或长期租赁库存商品房,开展公共租赁业务;采取税收、贷款、公积金等组合优惠政策,积极推进棚户区改造货币化安置,有效化解房地产库存。同时通过PPP的模式推动公共租赁住房的建设。另一方面,今后的改革应从侧重给钱转向侧重给订单,即根据政策导向和采购需要,将规模和增长巨大的政府采购琐定在那些具有强大市场前景的企业,将其纳入“政府合同商”管理体系,加大其支持力度。

3、实行管放结合,缓解杠杆压力。一方面,财政应致力于将地方政府显性和隐性债务纳入严格的管理体系,实行真正的“全口径债务管理”,并将其纳入年度预算程序和中长期财政规划的约束之下。同时要强化政府资产与负债信息的披露机制、债务预警机制的建设。另一方面,发展债券市场,在财政收支矛盾凸显的现实背景下,可以为财政政策精准发力创造条件。政府债券的发行有利于促进地方政府去杠杆,化解地方债务风险。从目前看,我国中央政府债务负担较低,地方债务虽有局部性和区域性风险,但绝大多数的地方债务都有规模可观的实物资产做支撑。若再加上政府可调配的其他资源,则债务占政府广义资产的比重就更低。

4、降低企业成本,激发经济活力。一方面,通过减税举措,包括“营改增”试点扩围、暂免储蓄存款利息和证券交易结算资金个人所得税、下调证券交易印花税、降低住房交易税费等。积极的财政政策能够降低交易成本、人工成本、税负成本以及财务成本。从企业税负变化情况看,小型企业主营业务税金及附加同比营业利润并未出现显著下降,减税政策对降低企业税负的效果仍然有限。另一方面,要致力于推进“低成本政府”和服务型政府建设,大幅度降低宏观财政负担。减少行政、税收、融资等供给约束,降低企业的制度交易成本。进一步加快简政放权,减少行政审批事项。落实好结构性减税和普遍性降费政策,最大限度地激发实体经济活力。

5、增加公共支出,补齐民生短板。民生支出是财政保障的头等大事,是实现供给侧结构性改革的重要组成部分。促进教育发展方面,可以通过义务教育经费保障机制,改善教育基础设施条件,建立全面的学生资助体系;支持就业创业方面,可以通过统筹整合财政资金等,帮助农民工技能提升、权益保障,提高农民就业创业能力;医疗保险方面,通过提高居民基本医疗保险、公共卫生服务费、城乡居民基础养老金标准、推动医院改革、完善医疗卫生经费保障机制等措施,不断改善居民医疗水平。同时,筹集落实困难群众基本生活救助资金,保障困难群众基本生活,支持廉租房建设、棚户区改造。改善基础设施项目,有利于补短板,促进民生改善。此外,要通过财税支持性措施抑制行业垄断,为民营企业、国有企业甚至外资企业公平竞争发展,创造良好的市场环境。

6、鼓励创新驱动,提升有效供给。创新驱动发展战略是推动供给侧结构性改革的关键支撑。扩大有效供给是改善供给结构和质量,促进经济转型升级,解决结构性问题的根本措施。供给侧改革导向下的财税政策应将重心瞄准中小企业。一方面,通过灵活运用各种财政工具,破解中小企业在融资、创新、创业、市场开拓等方面的难题,打造以公共创新创业平台为支撑的公共载体,为互联网条件下的大众创业、万众创新提供强大支撑。另一方面,以结构性减税降负为发力点,通过减税(费)让利,进一步减轻中小企业创新创业负担,撬动经济供给能力提升及新增长点生成。同时,要充分调动科研人员积极性,加大原始创新力度。为此,还要针对供给侧结构性改革资金需求量大的实际,积极创新财政投融资机制,从而吸引更多的社会资本投向创业创新的关键领域和薄弱环节。

(三)财政支持供给侧结构性改革的着力点

与货币政策相比,财政政策优势在于传递速度快、结构性特征明显。财政作为财政资金和财政制度的供给者,可采取多种有效手段推进地方供给侧结构改革。从当前看,应抓住三个方面重点:

1、定向降低企业税费,提高资源配置效率。建议以结构性减税为主,降低企业税费。对垄断性企业、房地产业征收特别调节税,对中小企业征收低税;对居民采取高消费征收相应高税,对低收入群体征收低税;对产业,研究征收环境税,对新型高科技企业和服务类企业征收低税。一方面降低企业税负成本、增加企业利润,增强其投资能力和创新热情。另一方面通过对不同产业的差别减税政策,优先发展部分高新技术产业,促进创新发展和绿色发展,实现产业结构的进一步优化。同时,适当降低企业社保费率;完善居民个人养老延迟征税账户设计;多举措补充社保基金缺口,完善养老保险的征缴与支付等制度设计,加入全国统筹。

2、创新融资模式,托底结构性改革。经济新常态下,面临财政收支不平衡局面,需要利用有限的政府资金来撬动更多的社会资本,因而,创新财政投融资模式成为供给侧改革的重要突破口。一方面,扩大国债比重,更好地发挥其结构性政策功能和金融功能。通过扩大国债发行,既可以更好地精准补短板,也可以为公开市场操作提供交易标的,有助于更好地发挥国债收益率曲线的定价基准作用,推动货币政策转型。另一方面,完善地方债务管理与处置机制,提高地方政府债的流动性。加快地方债置换消化,有效降低债务利息负担,化解系统性风险。通过引入多元投资主体和质押用途,增加地方政府债务流动性,为债务置换工作保驾护航。为保持债务水平适度,防范债务风险,应严格控制新增债务规模,当债务率超过100%时,建立债务刹车机制,实现新增债务零发行。

3、优化财政支出,培育经济增长新动力。财政支出的作用主要体现在财政资金的直接投入方面。由投资形成的公共基础设施、教育水平的提升等,将作为供给侧的改善,形成高效率的资本积累,优化潜在总供给,为经济长期发展提供动力。财政支出的作用还体现在财政补贴上,要充分发挥其政策引导作用,提高企业绩效。因此,需要精准定位财政投资方向,更多地为实现改善民生和提高企业绩效服务。

一是发挥政府主导基金功能,支持实体经济薄弱环节。地方各级政府要加快建立政策性担保机构或担保基金,充实基金实力,充分发挥财政资金增信和杠杆作用,帮助解决小微企业融资问题。同时政策性费率应逐步下降,切实减轻小微企业负担。通过清理盘活存量财政资金、整合各类财政专项资金和新增公共预算安排,设立政府性产业基金,特别是新兴产业创业投资引导基金,更好地发挥财政资金撬动社会投资、培育市场需求、促进企业创业创新等作用。

二是发展全国政策性住房银行,化解城市库存压力。从全国看,将现有的住房公积金体系改造成政策性国家住房银行,可以统一调配全国住房公积金,便于资金的跨区调配和补偿,解决资金供给和需求的错配问题,提高住房公积金的使用效率。通过住房银行增加对三四线城市的政策性住房贷款供给,从供给侧刺激需求,消化库存,稳定三四线城市的房地产市场。同时,大力发展公共租赁住房,推动住房保障房或向“以租为主”转变。

三是绿色债券财政贴息,积极支持改革重点领域。发展绿色经济和绿色金融,是适应经济新常态,转变发展方式的又一途径。政府在绿色项目初期可以给予一定的激励政策,对绿色项目实施价格补贴、财政贴息的投资补助等优惠措施。进一步拓宽绿色债券的担保渠道。建议通过政府设置专项基金,对低信用评级的绿色债券提供担保,提升绿色债券的价值。

 

 

                (课题执笔:秦凤翔 王瑛珲)

 

 

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