专题调研
2018年第2期:基于新《预算法》的地方政府债务管理与风险防控的对策研究
2018年4月9日 点击 [805]



基于新《预算法》的地方政府

债务管理与风险防控的对策研究

 

省科顾委财政金融专家组

地方政府负债或地方政府债务融资在我国由来已久,但将其视为“问题”并受到广泛关注是在2008年以后。这期间,为应对国际金融危机对我国经济的冲击,国家出台了一系列刺激政策,以促进经济的稳定和持续发展。相应,地方政府债务也急剧扩张,规模越来越大,涉及面越来越广,其管理问题也越来越突出,以至于引起了人们对债务风险、财政风险、金融风险以及宏观经济风险的担忧。中央和各级地方政府也顺势加强了对地方政府债务管理与风险的防控。以2014年新《预算法》颁布实施为标志,我国地方政府债务管理和风险防控进入了“开前门、堵后门、筑围墙”规范治理的新阶段。地方债务管理框架不断完善,地方政府债务增长在一定程度上得到控制。但是部分地方政府仍然存在“靠举债、保增长”的冲动和“新官不理旧帐”的侥幸,试图绕过《预算法》的“前门”、“围墙”,另辟“偏门”,致使其债务增长仍然较快,违规举债时有发生,债务风险仍在蔓延。因此,必须采取坚决有效措施妥善应对,严防区域性、系统性风险的发生。

一、地方政府债务融资具有合理性

一)地方政府债务融资的必然性

1.国际惯例。国际上,地方政府通过债务融资推动地方经济社会建设发展,早已是通行做法和惯例,在世界53个主要国家中,有37个国家允许地方政府举债,只是举债权限有所不同。国际上对地方政府债务举债权的管理可分为三类:一是无需中央政府批准,地方政府具有完全的举债权限,如美国、法国、新西兰;二是必须由中央政府批准地方才可以举债,如英国、日本;三是经部长批准,地方便可以举债,如澳大利亚、波兰。当然,国际上对地方政府债务管理的经验也比较成熟,包括事前防范、事中管理和事后危机处置在内的一整套管理机制也是比较行之有效的。

2.城镇化推动。上世纪90年代后,我国城镇化建设进入高峰期,地方政府资本性支出陡增。当前我国地方政府举债资金主要投向市政、交通运输、教育等基础设施。资料显示,在审计署2013年公布的地方政府债务资金用途中,34.64%用于市政建设,24.43%用于交通运输等项目。按照我国政府间支出责任划分,这类基础设施项目建设的责任主体主要在地方。由于这类项目建设初期需要投入大量的启动资金,而地方政府正常的财政收入是均衡收入,其资金需求与地方收入不匹配,迫使地方政府不得不依赖举债进行建设。

3.“保增长”压力。促进地方经济快速发展,客观上需要地方政府适度举债。随着经济社会的快速发展,经济总量成倍增加,经济社会发展对投资的需求是越来越大,而单纯依靠地方财政收入无法满足快速发展的地方经济社会发展的需求。尤其在经济转型期,中央明确提出要求“保增长”的形势下,地方政府更是压力巨大。因此,地方政府不得不采取多种融资方式,推进项目建设,为促进地方经济持续快速发展提供资金保障。

4.体制错位。当前的分税制财政体制,解决的主要是收入划分问题,而政府间事权和支出责任一直未能明晰划分,相反,出于加强中央统筹和调控职能并发挥地方信息优势等考虑,分税制改革后却出现了财权向中央相对集中上移,事权和支出责任向地方相对分散下移的趋势。据资料显示,从2005-2016年11年间,中央财政收入占比只降低了6.9%,而地方财政支出缺口却呈扩大态势。尤其是近几年实行的“营改增”断掉了地方最大的收入来源,使财权进一步上移。使得地方政府的财政缺口不断扩大,收支状况持续恶化。同时,政府间事权、支出责任和财力之间的不匹配,主要是通过纵向转移支付来弥补的。但是,从全国层面看,财政收入增速呈放缓趋势,而财政支出特别是民生支出则呈刚性增长,转移支付对地方政府收支缺口的弥补作用很有限。吃饭财政的定位与地方财政实际承担的推进城镇化和稳增长的职能,形成地方财政“小马拉大车”的态势,使得地方政府只能“借米下锅”,举债维持。

(二)地方政府债务融资的可行性

分级财政体制和国有土地出让收入是地方政府债务融资具有可行性的基础。在分级财政体制下,一级财权一级预算,各级预算主体具有相对独立性。这是界定地方政府债务融资中权责主体及其关系的前提。地方税或共享税中归属地方的部分为地方政府举借和偿还债务提供了自有财力保障。另外,虽然我国《宪法》第十条规定城市或郊区的土地属于国家或集体所有,但中央政府将处置土地的权利下放给了地方,由此带来的土地出让收入为地方政府举债融资提供了财力支持。

(三)地方政府债务融资的风险性 

地方政府债务是一把“双刃剑”一方面,地方政府债务融资可以扩大和加速地方公共项目建设,满足工业化、城镇化过程中对城市基础设施的需求。有利于公共资本项目建设成本的跨期分担,合理处理其中的代际利益关系。许多国家的地方政府拥有举债权以及我国2015年起实施的新《预算法》,允许省级政府在一定范围内举债,充分说明了地方政府适度举债的必然性和合理性。另一面,债务负担过重、债务结构不合理、债务管理不规范、债务状况不透明,将导致债务风险的不断累积,最终会对经济的正常运行产生严重冲击。因此,从全世界各国的经验看,即使允许地方政府举债,国家也无不通过法律法规、行政管理等手段加以规范、限制或约束,有效地防范地方政府债务可能带来的各类风险,发挥其正效应,防止其副作用。

二、当前地方政府债务的风险特征及其管理存在的主要问题

新《预算法》规定,经国务院批准,地方政府可以举债并明确了地方政府债务怎么借、怎么还、怎么管的问题,目的是为地方政府筹措地方公共设施建设资金“开前门、堵后门、筑围墙”,使之逐步走上规范、合理、安全的轨道。现在看,“前门”是开了,但“后门”和“围墙”却没完全堵住和筑牢。从全国看,仍有一些地方政府在“遇着红灯绕着走”,变相举债和担保的问题仍在发生,使地方债务风险及其管理问题带有某些新的特征和表现。

(一)债务风险的主要特征

1.债务规模刚性扩张。尽管现行发展理念强调创新、协调、绿色、开放和共享,但由于经济增长指标易考核,地方政府仍将GDP作为工作重点,通过举债融资搞建设的经济发展模式仍然盛行。在财政部2014年清理核实地方政府债务存量规模以后,因地方在建项目仍需要解决后续融资问题。加之我国宏观经济进入增速换档期,财政收入增速放缓,地方政府继续通过投资推动经济增长,致使地方政府债务规模持续多年呈刚性扩张,存在很强的惯性。

2.隐性债务持续蔓延。新《预算法》严格限制地方政府只能通过发行一般债券和专项债券筹集资金,但政府债券不足以满足实际融资需求,地方政府一直有突破《预算法》限制的冲动。通过PPP、政府采购、政府出资的各类产业投资基金等方式,变相扩大政府隐性债务。其中,PPP项目投资主体以地方国有企业为主导,存在财政支出责任固化的风险;政府购买服务被违规采购工程建设项目;产业基金则存在较多的明股实债隐忧。

3.能力不足偿债无期。判断一个地方是否存在债务风险,主要是考量其偿债能力。现行财政体制下地方政府财力普遍不足,越到基层困难越大。各级地方财政剔除一般性重点性支出后,能够安排用于还债的资金极为有限。有的地方甚至连债务利息也无力偿还,有的地方已连续多年出现逾期债务。

4.底数不清影响研判。地方政府债务是多年形成的,由于原《预算法》未赋予地方政府举债权,地方政府举债融资行为缺乏制度规范,导致各地举债融资渠道和方式不一。所以,地方政府债务规模统计需要上下左右全面覆盖,统计工作困难重重。加之,地方出于种种顾虑和侥幸心理,瞒报、漏报现象普遍存在,债务规模、结构等底数始终不够清晰。因此,目前仍无法准确把握地方政府债务规模,不利于科学研判和防控地方政府债务风险,也不利于相关部门和社会公众进行监督。

5.信用降低风险难解。当前地方政府信用质量分化是大概率事件,中央政府和地方政府官员、投资者对此均有一定预期,对地方政府信用降级的可接受度逐渐提高,或将推高部分省份融资成本,使之融资难度不断加大,不利于经济增速慢、财政实力较弱的省份对自身存量债务的持续化解。

(二)债务管理的主要问题

1.思想认识有偏差。我国地方政府债务由暗到明,由少到多,由安全到风险,经历的是一条野生蔓延的过程。在这个过程中,地方各级政府自觉或不自觉地形成了许多偏面的认识。诸如,“新官不理旧帐”、“地方负债最终中央兜底”等等。而当新《预算法》允许地方政府有限额地借债,并释放出实行规范化、大力度地管理的强烈信号之后,一些地方政府的官员还没有“倒过来时差”,误以为国家开“前门”了,这样可以名正言顺地举债融资了。加之,对新的政策法规学习不够,债务风险意识淡薄,于是出现了新一轮的盲目举债。举债不考虑还债、融资不计成本的问题屡屡发生。与新《预算法》的政策导向往往背道而驰。

2.干部考核欠科学。传统政绩评价指标中,以GDP、城市建设、形象工程为导向的问题普遍存在,加之考核问责不涉及政府债务,在一定程度上刺激了一些地方干部热衷于举债发展,铺大摊子、上大项目。等到债务压力和风险凸显时,借债的官员早已异地升迁,还债包袱则像“击鼓传花”一样甩给后任。

3.债务监管不规范。一是缺乏科学规划。举债决策缺乏科学规划和有效论证,导致举债规模不受限制,更多地体现为长官意志。二是尚无完善的风险预警体系。当前我国的政府债务风险评估指标大多借鉴发达国家标准,而我国地方政府债务的产生、用途和作用机制与西方国家都有很大不同。有些地方到目前甚至连数据统计都不够准确和全面。三是缺乏问责机制。长期以来,地方举债融资历来是个错综复杂、纠缠不清的问题,因此,地方政府对其一般都采取“睁一只眼闭一只眼”“挺一天算一天”的态度,都不愿问责,事实上也不便问责。助长了地方政府举债的冲动和风险的累加。

4.新《预算法》缺少细则。迟迟未能出台实施细则的新《预算法》对地方债务的管理不到位,游走于新《预算法》之外的违规举债方式时有发生。在实际中仍然存在各类不受新《预算法》约束、脱离财政部门监管的具有地方债性质的债务。如发改委主导的专项建设债、近年来规模急剧膨胀的政府引导基金、借PPP或政府购买服务之名而变相举借的债务等,都不同程度地降低了地方债务管理的规范性和统一性。

5.地方债批准额度偏小。近几年地方政府基础设施建设支出规模每年在几万亿左右,一般预算可用财力有限,几乎全部靠借债融资,而中央每年批准的地方专项债额度仅几千亿元,这对于地方需求来说,几乎是杯水车薪,很难满足。

6.地方债发行方式单一。财政部有关文件规定:2016年地方债通过公开发行和定向承销两种方式发行。前者通过招标和公开承销方式,由承销团面向全国银行间债券市场、证券交易所债券市场发行。后者主要用于发行置换债券。实际执行中前者占74%,后者占26%。这种“一刀切”的大规模集中发行的方式,既带来了成本高、周期长的问题,又限制了地方政府在发行方式、对象和资金成本自主选择上的灵活性和主动性,也抑制了地方政府发行债务的积极性,甚至出现入不敷出以及地方债额度使用不完的局面,降低了地方债限额管理制度的有效性。

7.人大监督有待加强。新《预算法》之前,地方政府债务没有纳入预算管理,其举债行为和债务资金使用均在人大监管之外。新《预算法》规定,地方存量债务将逐步分类纳入预算管理。因此地方各级人大如何按新《预算法》要求,将对地方债的监管纳入工作日程,这是各级地方人大当前急待解决的问题。

三、地方政府债务管理与风险防控的思路及政策建议

(一)基本思路

研究地方债务管理与风险防控问题同研究我国的其他问题一样,必须将其置于我国的特殊国情的大背景之下,方可对症诊疗。根据中央政府对地方政府债务偿还责任的不同,地方政府债务融资模式可分为市场约束型和行政约束型。联邦制国家一般属于前者,以美国为代表,其地方政府债务管理最大特点就是地方政府破产机制的存在和联邦政府承担的有限救助责任。单一制国家一般属于后者,以日本为代表,其地方债务管理的最大特点就是不允许地方政府破产,但其必须全额支付所有债务。这意味着中央政府为地方政府债务提供了隐性担保。在这种体制下,中央政府对地方政府举债行为进行严格管理十分必要。我国是中央集权单一制国家,因此,中央政府对地方政府债务融资管理是具有必然性的。但是这里要改变的一个大的思路和根本态度就是:在地方债务的管理和风险防控上应当而且必须同时调动中央和地方两个方面的积极性,做到相向而行、“两股绳往一起拧”。尤其新《预算法》之后,要循着其精神要旨,实现中央与地方的新型良性互动。中央已经“开前门、堵后门、筑围墙”,地方就要“走前门、停后门、严监管”。力争确保地方债务管理和风险防控,始终在规范、合理、安全、有效的轨道上运行。为此,在举债融资中要坚持以下原则:一是依法合规,举债必须在预算法等法律法规框架下实施;二是规模适度,举债必须与经济发展水平和财政能力相适应;三是权责一致,建立“借、用、还、管”一体化的举债机制;四是市场运作,健全市场化的举债主体行为约束机制;五是公开透明,举债相关信息要及时公开;六是严肃问责,对举债责任主体要终身问责。

(二)政策建议

1.彻底转变思想观念。各级地方政府要以新《预算法》为指导,彻底转变过去在举债融资方面的模糊观念。诸如,要纠正“举债是正当的,政绩是自己的,还债是别人的”、“少借会吃亏”等不正确观念。要充分认识到中央既然允许地方举债了,同时也开始严管了。今后谁借债谁还钱,并且将问责同个人升迁挂钩,终身问责,发现问题,依法处置。因此,地方各级政府要在新《预算法》规定内,融好资,花好钱,办好事,交好帐。以实实在在的工作业绩真正做到“为官一任,造福一方”。

2.依法控制债务增长。严格执行新《预算法》,坚持底线思维,从严控制债务增长。一是要实事求是地清理政府债务存量,摸清债务底数。严格区分政府债务与企业债务的边界,客观真实地锁定政府存量债务。二是要脚踏实地组织存量债务置换工作。把高息短期的政府存量债务置换为长期低息的政府债券,是中央推动债务改革的重要措施。为此可坚持“五挂钩、一甄别”的置换原则和几上几下的审核程序。即:与债务风险、管控、投向、国家要求、提信等五个方面挂钩,优先置换。甄别清理不规范、不合法的举债行为,对其不予置换或先规范后置换。在审核程序上,市县置换债券使用实行:省财政下达置换额度,市县报置换项目;省财政审定后发行债券,市县使用债券资金。对已置换的存量债务,必须向社会公开,接受公众等监督。三是要编制政府公益性项目融资预算和中期融资规划。可先从交通领域试点,以必须保障的刚性任务为基础,债务跟着项目走,逐年滚动,跨年平衡,把政府债务纳入预算管理的“笼子”,既要保障建设资金需求,又要有效防范债务风险。

3.积极创新投融资机制。我省作为中西部中等发达省份,基础设施欠帐尚未还完,今后一段时期内还会有一大批交通、水利方面的项目陆续上马,都需要“真金白银”来支撑。但我省又是财政转移支付大省,自有财力少,政府可发债券又有限,“井里无水四处掏”,因此在防控风险的前提下要更加注重激发社会资本投入。一是创新政府投资基金。财政支持产业发展的资金,主要采取基金方式运作,建立政府投资基金,形成政府引导,企业、金融机构和创投企业参与的多元化投入机制,吸引带动股权投资等各类基金,促进“高精尖”产业发展和创新创业。二是规范推广政府、企业和社会力量合作模式(PPP)。探索设立PPP项目引导基金,规范PPP项目操作程序,建立健全合理投资回报机制,鼓励引导社会资本参与公共产品和公共服务项目的投资、运营、管理。PPP模式重点推广的领域是轨道交通、停车设施、垃圾污水处理、能源、水利、保障性安居工程、医疗、养老、教育、文化等等。三是完善政府购买服务。认真落实财政部《关于坚决制止地方政府以购买服务名义违法违规融资的通知》精神,完善相关政策,在依法依规运作的基础上,继续扩大政府购买服务的范围和规模,逐步加大教育、社会保障、环境保护、文化、市政市容等重点领域的购买服务力度。加强政府购买服务资金管理,提高资金使用效益和公共服务供给水平。

4.建立清偿债务长效机制。一是建立偿债专项基金。根据各地方财力情况,每年通过年度预算安排,在财政部门设立专户建立偿债专项资金,为政府债务的偿还提供资金后备。财政部门定期向地方政府、人大、社会公众公布偿债准备基金的使用情况,强化外部审计和监督。二是积极清偿现有债务。重点要建立引导市县清偿或消化政府存量债务的激励机制。一方面,市县存量债务结构复杂,有的已是呆、死、坏帐,置换债券分配时不能照单全收。为此,省财政鼓励市县尽量将BT项目等不规范的债务改造为规范化的PPP项目,剥离这部分政府存量债务。另一方面对债务风险高的地区下达存量债务化解任务,要求其通过自有资金还、压缩一般性支出、处置资产等方式自行消化。对完成化债任务的市县,将由此腾出限额的50%以上奖励给市县;对不能完成化债任务的市县,则在以后年度大幅度削减或不分配其新增债券额度。三是完善地方债务统计体系。为全面掌握地方政府债务信息,加强其分类管理,要尽早出台债务会计核算方法。通过对地方政府债务发生情况的确认、计量、记录和报告,真实、完整地反映“借、用、还、管”全过程。

5.健全债务风险防控体系。一是完善债务风险预警机制。在科学测算各地实际有效可支配财力的基础上,设计符合国情的风险指标体系,客观反映真实的还债能力,并从严确定各项债务指标的警戒水平。定期统计分析债务情况。上级政府对高风险地区要及时发出风险警示,并制定风险预警结果使用办法,明确措施和手段,增强约束能力。当前可参照中央的风险预警指标测算方法,分红、黄、绿三个级别评定市县的政府债务风险状况。在债务预警结果使用上,要将风险状况和化债情况与下一年度债务规模限额和转移支付安排挂钩。要加强对或有负债的统计分析,定期向同级人大报告,并报上级政府备案。尤其注重财政可承受能力分析,着力防范财政金融风险。二是落实债务风险应急处置机制。按照“谁举债、谁受益、谁偿还、谁负责”的原则建立偿债机制。中央已明确实行不救助原则,不对地方政府债务兜底、埋单,防范道德风险。各级地方政府要根据实际情况,制定具体可行的应急处置预案和违约责任追究机制。地方出现偿债困难时,本级和上级政府首先要多渠道筹集资金化解债务,必要时可参照“乡财县管”方式,切实化解债务风险并追究相关人员责任。三是建立具体可操作的问责机制。建立地方政府债务违规举债责任追究制度,明确执法主体和处理程序,责任追究到人,对违反新《预算法》和有关法律法规的行为,坚决依法处理,严肃问责。建立对违规融资和违规使用政府债务资金的惩罚机制,消除“新官不理旧帐”的种种乱象,将领导干部任期内地方政府债务指标纳入考核体系,离任要审计,终身要负责。四是推进政府信息公开透明。要建立统一的政府信息披露机制,明确责任、规范内容、时间节点和披露渠道。各地区要公开本地政府债务的种类、规模、结构、期限、层级、债权人等信息,及时向社会披露地方政府债券发行主体及其综合财力、资产负债等基础数据,各地要及时将地方政府风险预警结果,给监管部门、社会和市场传递全面、真实的信息。

(三)配套措施

1.明确界定政府职能和财政支出范围,变“万能政府”为有效政府。要按照社会主义市场经济要求,明确界定政府、市场与社会之间的关系,在充分发挥市场配置资源的基础性作用的前提下,更多地运用经济手段、法律手段调节经济活动,政府要更多地为“第三部门”腾出空间,让社会力量在各项事务中发挥更大的作用。政府要将有限的资金优先保障和改善民生,为人民群众谋福祉。

2.调整政府间财政关系,完善地方税体系,提高地方政府公共服务保障能力。一是中央根据自身情况适度上收一部分事权,包括基本公共服务兜底、部分资源环境和基本生存条件等类事权。二是中央应适度向地方下放部分财权,包括一定的税收政策制定权和税种选择权,乃至开辟新的地方税种权。三是中央要按照事与钱相一致的原则,结合“营改增”的全面覆盖,尽快调整中央与地方政府之间的收入划分办法,关键是培植地方政府的主体税种,完善地方税体系,使地方政府有财力实现分级预算,自求平衡。

3.加快出台新《预算法》实施细则。重点在地方债务管理主体责任划分、债务额度的确定和调整依据、债务资金、使用管理、违法违规变相举债的界定和处置等方面,做出切实可行的详细规定。真正实现对地方债务的精细化管理,并使之上升到法律层面。无论在制度上,还是在技术上都将极大地促进地方政府举债融资的健康、可持续发展。

4.适度扩大地方政府债务额度。当前,我国仍处在城镇化和基础设施建设高峰期,叠加经济新常态下财政所承担的稳增长压力加大、建设任务重,地方政府融资需求强烈。鉴于我国债务水平尚低于主要市场经济国家和新兴市场国家,债务规模和风险可控性较高,适度扩大地方债务额度不仅是可行的,也是必要的。在考量偿还能力的基础上,尽可能多地覆盖地方政府履行正当职能所需的资金缺口。同时,地方债额度扩大所带来的地方债务的“显性化”和“直接化”,也能让政府对自身债务有更清晰的认识,有利于财政风险的防范和控制。

5.健全干部政绩评价体系。尽快调整目前对官员晋升的考核机制,逐步淡化GDP增长以及与之相关的指标在考核体系中的重要角色。将晋升地方官员的标准转到辖区内的居民福利和服务水平提高等方面上来,使居民通过“用手投票”机制,对地方政府官员行为形成有力制约,以提高地方政府提供公共服务的质量。从而减弱地方政府官员依赖举债搞政绩的冲动和热情,有效控制地方债规模和风险。

6.完善地方政府信用评级制度。重点是提高地方政府信用评级结果的独立性、客观性、完整性和权威性,为地方债发行方式多样化和融资方式多元化提供配套制度支持。在体制机制层面,可引入国外优质评级机构参与对我国地方政府的信用评级,用市场化手段推动我国信用评级市场的发展,探索建立投资人为评级机构付费制度,提高评级机构的独立性、客观性和公正性。同时,建立地方债信用评级机构“黑名单”制度,用以严肃纪律,精准举债融资,确保地方政府债务良性运营、健康发展。

7.加强人大监督的主动性和实效性。一是完善人大对地方政府债务审查监督机制。各级人大要按照新《预算法》要求抓紧完善对地方政府债务审查监督的机制。健全审查监督程序和重点,创新审查监督的方式方法,规范报送内容和形式。二是加强对包含政府债务在内的全口径预算的审查监督。各地应将地方政府债务分门别类纳入全口径预算管理。严格按照新《预算法》要求,做到没有预算不能举债。同时,各级地方政府要编制三年中期财政规划,编制和公布本级政府债务可持续性预测分析报告。上级政府审批债务限额和同级人大审批预算时,要综合考虑这些信息,以控制债务风险。三是推进地方政府债务法制建设。抓紧制定“政府债务管理条例”,对各级政府举债主体、举债方式、举债程序、规模限制、资金使用、债务偿还、风险预警、应急处置、预算监督、信息披露、法律责任等做出明确规定,引导各级地方政府依法举债、用债、还债和管债。

 

作者:秦凤翔  王瑛珲


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