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我国民办学前教育由市场化向社会化过渡的法律规制问题
2018年9月7日 点击 [184]


改革开放四十年来,我国学前教育的发展取得了显著的成绩,幼儿园的数量、在园幼儿数量以及幼儿教师队伍的建设较改革开放前都有明显的提升。通过学前教育体制改革,加大引入社会资金开展学前教育,使得民办幼儿园在改革的浪潮中不断壮大,很大程度上缓决了幼儿教育经费投入不足和“入园难”的问题。

党的十九大报告提出要实现“幼有所育”。多渠道增加学前教育资源供给,运用互联网等信息化手段,加强对儿童托育全程监管,一定要让家长放心安心。全面两孩政策实施已逾两年,入园难成为社会反映强烈的民生问题。“幼有所育”,继续提升入园率,幼儿教师资源匮乏会更为严重。城市幼儿入公办园难、入园贵现象依然存在,主要原因是学前教育欠账太多、政府对学前教育投入不足。因此,民办幼儿园存在的较为严重的市场化之“殇”才未被重视。目前,我国学前教育在区域、城乡、人群之间发展不平衡的矛盾较为突出。同时,学前教育在办园条件、教育经费、教师编制,以及教育政策、理念、方法等方面,还存在发展不充分的状况。而且,随着民办幼儿园发展势头强劲和公办幼儿园发展的低速化,私立幼儿园的市场化倾向也越来越明显,学前教育公益性的本质特性在民办学前教育市场化冲击下,变得极度低下。由此带来的民办幼儿园乱收费、教育资源分配不均衡、幼儿园管理秩序混乱、幼儿园课程设置的“非科学化”等过分市场化问题不断显现,已严重制约我国学前教育事业的发展。如何依法依规确保民办学前教育的健康发展,不断满足人民群众对学前教育的美好需求,已经迫在眉睫,特提出如下决策参考。

一、我国民办学前教育市场化的弊端

(一)教育不公平问题严重。众所周知,竞争是市场经济的灵魂,资本在市场经济中的作用就是尽最大的可能创造价值,学前教育领域引入私人资本而不加以规制,那么其逐利的本性就会凸显。为了获得回报(不排除部分幼儿园力图赚取高额利润),民办学前教育往往希望以最少的投入博得最大的收益,在收取高额学费的同时,教育设施、教师素质等却与公办幼儿园相距甚远。结果造成贫困儿童因无法支付民办幼儿园的高昂学费而不得入内学习;而有能力步入幼儿园大门的儿童接受的却是低质的“看管式”教育,这样的学前教育状况任其恶性发展下去,势必造成教育不公平趋势加大。“幼有所育”既是公平概念,要求为所有儿童提供公平的受教育机会,也是质量概念,要求提供有质量的学前教育。

   (二)为迎合市场的需要,各种急功近利的教育名目层出不穷,而真正科学的教育理念常常因为不具有市场吸引力而被排斥。一些幼儿家长由于缺乏专业知识的指导,往往盲目的为幼儿选择那些名目花哨看似前卫的幼儿教育机构。与此同时,一些民办幼儿园更是为了招生而无所不用,各种非科学的“智力开发”手段的应用,使得学前教育小学化倾向日益严重。掠夺式的“智力开发”,使幼儿厌学倾向不断显现,不利于幼儿培养良好的求知欲望和养成科学的学习习惯。

(三)一些民办学前教育机构为了利益最大化,不断压缩教育投入。目前很多民办幼儿园存在游戏设施缺乏,活动场所狭窄,教师工资待遇较低等问题,导致师资力量缺乏,幼儿教师队伍不稳定,而游戏设施的缺乏和活动空间的受限,对于儿童的智力开发和兴趣的养成都是一个致命的缺陷。

二、我国民办学前教育市场化的形成原因

     (一)政府投入不足,责任意识缺乏。我国公办学前教育的经费主要来源于中央政府财政拨款和地方政府财政的投入,这其中中央的拨款只占一部分,对学前教育更多的经费投入是来自各级地方政府的财政支出。由于学前教育没有立法,加之地方财政资金不足和政府对学前教育的重视不够等原因,尽管国家已经实施了三个“三年行动计划”,但是仍然不能满足入园需求,特别是“二孩”政策实施后,缺口进一步加大。使得学前教育的专项财政支出缺口巨大,为了解决资金瓶颈,有的地方政府开始利用市场机制,大量吸引民间资本,将学前教育推向市场,实行市场化运作,结果导致学前教育在市场竞争规律的作用下,逐渐披上了“商品化”外衣,学前教育的公益性普惠性受到逐利性的严重挑战,由此引起的严重弊端也不断显现。

    (二)学前教育投入体制存在缺陷,为幼儿园市场化提供了发展空间。现在一些地方政府,要么以财政紧张为由不办幼儿园,要么就把它作为“政绩工程”,搞得豪华无实。一所公办幼儿园一次性投入上千万,这样的幼儿园使普通百姓不能够奢望。而有的地方政府虽不像建造“豪华幼儿园”那样奢侈,但是仅针对其直属幼儿园进行财政投入,结果公办幼儿园资金充裕用之不尽,而其他幼儿园捉襟见肘。为了填补地方政府学前教育经费“无暇顾及”的空缺,民间资本便借机大量涌入,结果导致民办幼儿园的数量瞬间超过公办幼儿园,成为学前教育发展的强势群体。由于政府疏于管理加之资本天生的逐利本性,民办学前教育市场化运作在所难免。

三、我国民办学前教育向社会化过渡的法律规制

造成我国幼儿教育事业畸形发展的原因是多方面的,其根本原因在于我国目前学前教育体制的不科学,学前教育发展缺乏立法的强制保障。从根本上改变我国学前教育较为严重的市场化的现状,才是我国学前教育事业发展的最终出路。为了配合学前教育的社会化改革,应当尽快出台相关立法文件,要以法律保障学前教育的健康发展,规范对民办学前教育的管理,为学前教育的发展提供良好的法制环境,使学前教育真正回归公益

(一)要以法律督促政府行为,明确政府责任,加强对民办幼儿园的监管。享受公共教育资源是每个孩子应有的权利,优质教育资源不应成为少数人的特权。我国政府要坚持幼儿教育公益性的管理理念,学前教育的改革与发展不是企业改革的副产品,不是企业谋利的手段,而是惠及民众的百年大计。政府要肩负起学前教育发展的重任,使学前教育社会化而不是市场化。要以专门的学前立法来督促政府的行为,保证我国各级地方政府加大对学前教育的投入力度,这里说的“投入”不仅是资金的投入,如兴办公办幼儿园和补贴民办幼儿园,还包含对民办幼儿园监管的投入,加大对民办幼儿园的监督管理,规范民办幼儿园的办园制度,确保民办学前教育的健康运行。

    (二)要以立法文件的形式,明确民办幼儿园的发展目标和办学性质。民办幼儿园要以开发幼儿智力和培养幼儿的心理素养与科学素养为目标,使幼儿养成良好的生活、学习和行为习惯;要以社会公益性和普惠性为办园宗旨,依靠法律特有的指引性、强制性功能和其对相关主体法律责任的追究机制,确保民办幼儿园明确办园目标和实践学前教育的公益性,从根本上改变传统民办幼儿园的无序性和逐利性。

(三)地方根据实际情况出台法律性文件。2015年3月,十二届全国人大三次会议通过关于修改立法的决定,赋予所有设区的市地方立法权,地方立法权的范围再次扩大。各地可依据区域学前教育发展的客观需求,尽快出台地方性学前教育的法律性文件,规定民办学前教育机构的举办资质、管理人员构成、师资队伍来源、收费管理、园所面积以及幼儿园课程设置等方面的最低要求,顺利完成市场化向社会化的过渡,确保民办学前教育的健康发展。

2020年,我国学前三年毛入园率要达到85%,普惠性幼儿园占比80%。要实现这个指标有相当难度,因此我国学前教育的改革必须坚持以法律为依据,以公益为宗旨。民办私立学前教育机构的改革方向应当是社会化而不是市场化。民办学前教育的发展需要政府利用市场机制来吸引民间资本,但这并等同于任由民办学前教育完全的市场化发展,学前教育完全依赖市场自发调节,必然会因为生源、经济利益等问题而导致恶性竞争,使学前教育失去公益性的本质。在推动民办私立学前教育发展的过程中,要正确处理市场理念与教育理念的区别,要尊重学前教育自身的发展规律,用法律规范民办学前教育的办学模式,正确引导民办幼儿教育的发展方向,是我国学前教育发展的当务之急。

作者:崔永平省教育科学研究院        

               伊春市教师进修学院



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