专题调研
2018年第19期:关于推动我省林区转型发展的研究报告
2018年9月20日 点击 [225]


关于推动我省林区转型发展的研究报告

 

科顾委农林生态专家组

 

2016年12月5日,中央全面深化改革领导小组审议通过《东北虎豹国家公园体制试点方案》,计划东北虎豹国家公园于2020年正式运行。东北虎豹国家公园横跨中俄边界吉林、黑龙江两省,位于吉林、黑龙江两省交界的老爷岭南部(珲春-汪清-东宁-绥阳)区域,总面积146.12万公顷。东北虎豹国家公园试点的建设,在中国生物多样性保护历史进程中具有划时代的意义,在新时代的生态文明建设中具有标杆作用。东北林业大学课题组在深入黑龙江、吉林两省,东北虎豹国家公园规划区域森工林业局、地方国有林场、村屯入户问卷调查的基础上,提出落实《东北虎豹国家公园体制试点方案》的精神,推动了林区改革的具体政策与建议。

一、东北虎豹国家公园建设的意义及对国有林区生态保护的作用

(一)国家公园体制是国家最高等级的生态环境保护模式,是世

界各国保护自然、维护人类生存环境的重要途径。中央加快推进生态文明建设。为了促进资源、环境与人类的可持续发展,党的十八大果断做出了大力推进生态文明建设的历史决策,把“生态文明建设”作为国家战略的提出,要求“必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念,把生态文明建设放在突出地位”,提出生态文明建设与经济建设、政治建设、文化建设和社会建设相互融合、五位一体的发展理念。为了有效管理生态资源,推进生态文明建设目标的实现,在十八届三中全会上提出了建立国家公园体制,探索建立一种全新的自然文化遗产管理体制和机制,将原有自然保护区、风景区、森林公园、地质公园、湿地公园、城市湿地公园、水利风景区、文物保护单位、A级旅游景区等九类自然和文化遗产地分散于诸多部门的管理权限进行集中统一,对管理混乱等问题加以规范。这对具有独特价值的东北虎豹国家公园来说,既是机遇,也面临着很大挑战。

(二)启动《东北虎豹国家公园体制试点方案》,标志着东北虎、豹大区域、大廊道、大保护上升到了国家战略。通过国家公园试点建设,推动整体保护、系统修复,实现虎豹种群稳定繁衍。东北虎豹栖息地的协调性、完整性将被有力提升,对生物的多样性具有重要的意义。国家公园是我国自然保护地的最重要类型之一。国家公园相比其他保护地更具有包容性,面积较大,生态系统更完整,保护与展示的层级更高,具有国家或国际代表性,功能更完备,管理效能更高,是最重要的自然生态文化保护地。

(三)通过建设国家公园,可以推动区域内土地与自然资源的确权登记。党的十九大报告指出,构建国土空间开发保护制度,完善主体功能区配套政策,建立以国家公园为主体的自然保护地体系。我国现阶段提出建设国家公园,主要是为了完善我国国土空间的开发保护制度,在生态文明制度框架下完善和构建一套符合国际潮流又适应中国特色的自然保护体系。通过建设国家公园,可以推动区域内土地与自然资源的确权登记,清晰界定全部各类自然资源资产的产权主体,划清全民所有和集体所有之间的边界,从而建立并最终形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然保护区分级管理制度。这是国家基于自然环境保护,生态可持续发展,物种多样性的大背景下进行的发展。东北虎豹国家公园管理局的建立也标志着国家对其的重视。

(四)东北虎豹国家公园建设为国有林区生态建设提供了难得的契机。党的十八大以来,我国加快推进国有林区改革,全面停止天然林商业性采伐,这才使得天然林和野生动植物资源得到了保护,自然生态系统功能逐步得到恢复。在我国十大国家公园试点中,只有三江源、东北虎豹、大熊猫、祁连山4个国家公园试点,是由中央全面深化改革领导小组审议通过的,称得上试点中的试点。其中东北虎豹、大熊猫、祁连山国家公园由国家林业局具体负责,改革试点进入实质性阶段。通过东北虎豹国家公园的建设更有利于国有林区天然林保护、生物多样性保护工作的开展,使得各项政策产生叠加效应,弥补保护资金不足的现状。

二、东北虎豹国家公园建设现状及在我省的布局分布

2016年年底,中央深改组审议通过了《关于健全国家自然资源资产管理体制试点方案》和《东北虎豹国家公园体制试点方案》,这两项试点工作正式启动。国家林业局是东北虎豹国家公园体制和国有资源资产管理体制试点工作的具体负责单位。

()组织机构

东北虎豹国家公园国有自然资源资产管理局(东北虎豹国家公园管理局)下设十个分局,分布在吉林、黑龙江两省,实行两级垂直管理。在吉林省片区6个分局省片区有4个分局:绥阳局、穆棱局、东京城局、东宁市局。东北虎豹国家公园国有自然资源资产管理局(东北虎豹国家公园管理局)绥阳、穆棱、东京城、东宁4个基层局在绥阳,重点国有林管理局于2018年9月13日正式挂牌。

()布局与分布

东北虎豹国家公园吉林、黑龙江两省交界的老爷岭南部区域,总面积是146.12 万公顷。其中,吉林省片区占71%,黑龙江片区占29%

东北虎豹国家公园中黑龙江辖区面积为450252.43公顷,其中耕地面积为22483.13公顷,林地面积为420521.27公顷,草地面积为819.83,园地面积为153.8公顷,城镇村及工况用地为1492.64公顷,交通运输用地为2149.18公顷,水域及水利设施用地为2097.06公顷,其他土地用地为535.52公顷。其中林场为22个,村庄为26个。

 

注:本节数据来源皆为黑龙江省国土资源勘测规划院提供。

1.土地总体利用情况详见图1

 

1黑龙江土地总体利用情况

从图1中可以看出,园区内黑龙江省辖区以林地为主要分布区域,其次才是耕地。

2.耕地利用情况详见图2.

 

2黑龙江耕地利用情况

从图2中可以看出,黑龙江省辖区内的耕地主要以旱田地为主,占有97.72%的比例。

3.林地利用情况详见图3.

 

3黑龙江林地利用情况

从图3中可以看出,有林地占有99.6%的比例,灌木林地和其他林地相对很少。

4.城镇村及工矿用地情况详见图4.

 

4黑龙江城镇村及工矿用地情况

从图4中可以看出,园区内主要是村庄,占比71.19%,其次还有部分采矿用地。

5.交通运输用地情况详见图5.

 

5黑龙江交通运输用地情况

从图5中可以看出,园区内的主要交通运输为农村道路,占比77.38%

综上所述,东北虎豹国家公园黑龙江辖区内的土地利用情况主要集中在林地及耕地,具体行政区域为林业局的林场和乡镇村屯。

()建设任务

通过东北虎豹国家公园两个试点工作的开展,实现山、水、林、田、湖、草进行统一规划、统一保护、统一修复,推动东北虎豹栖息地整体保护、系统修复,使东北虎豹栖息地由“碎片化”向整体大面积集中连片发展,增强东北虎豹栖息地的连通性、协调性、完整性,为东北虎豹定居和繁衍创造必要的条件。

具体包括:

一有效恢复东北虎豹栖息地生态环境,按照生态保护第一的理念,实施森林植被修复、核心区内的生产生活退出、虎豹迁移扩散廊道建设和野生动物保护等工程,恢复自然生态系统原真性和完整性,解决虎豹栖息地破碎化问题。

二创新管理体制机制,组建东北虎豹国家公园管理局和10个分局,牌子加挂在国有自然资源资产管理局牌子上,各分局下设保护站,也是垂直管理体制。

三推动原住居民生产生活转型,将现有各类保护地管护岗位统一归并为生态管护公益岗位,负责园区日常巡护和政策法规宣传。设立服务公益岗位,扶持发展替代生计、鼓励从事特许经营,使当地群众在生态保护和公园运营中获益。

四建立资金保障长效机制,构建以中央投入为主社会化多元投入为辅的资金保障机制,同时探索市场化机制和金融手段,拓宽资金来源,提升保障能力。

五构建科研监测网络,建立生物多样性监测网络体系,对园区生物多样性、东北虎豹活动规律及其生存环境进行实时动态监测,形成天地空一体化生态环境监测网络。

六有序扩大社会参与,建立社会合作和监督机制,加强与大专院校和科研机构合作,建立生态体验及环境教育基地,实施共建共享,为人民群众走入自然、亲近自然、热爱自然提供平台,体现全民公益性。

()建设进度要求

2017年,完成国有自然资源资产所有者职责整合;2018年上半年,完成试点区80%以上国有自然资源确权登记,和各类自然保护地管理机构、生态功能的重组整合,以及对有关自然资源运营机构的统一管理。

2018年底基本完成试点任务,主要是建立管理体制,组建各级机构、明确职责、理顺领导和运行机制,编制总体规划和专项规划,制定国家公园管理制度、管理局内部管理制度,建立健全生态与资源保护制度等

2020年,根据建立国家公园体制总体方案,结合试点进展情况,正式设立东北虎豹国家公园

三、东北虎豹国家公园建设存在的问题

课题组先后召开了林业行业管理部门、企业管理者、学者座谈会二次,在东北虎豹国家公园入户面对面访谈,从不同层次调查了解到东北虎豹国家公园在建设中存在的主要问题,归纳总结如下:

(一)保护野生动植物的主观意识不强。通过调研发现,对于园区内禁止狩猎野生动物所持态度一半以上完全同意禁止在园区内狩猎。对于国家公园内禁伐所持态度一半以上认为应该绝对禁伐,有很少部分同意采伐,普遍是社区居民年纪偏大,不知道国家政策。虎豹国家公园内禁止开矿所持态度75%的居民认为不同意采矿。东北虎豹国家公园成立后绝对禁止人畜活动所持态度有21%的居民希望不要完全禁止人畜活动,否则没有经济来源。尤其是21%的居民因为经济原因而忽略主观保护野生动植物的意识,所以只有加强对野生动植物保护的宣传力度,才能使当地居民感受到野生动植物对生态环境的重要性。

(二)村民安于现状、生活条件差,不愿意接受生产生活方式的转变。安于现状已经形成了当地一种贫穷文化。在调研过程,许多村民不知道如果没有耕地种自己还能干什么,没有发展的计划意向,大多数都是维持现状。安贫思想制约着当地经济社会的发展。由于东北虎豹国家公园园区内居民地处林区,受半封闭的地理环境以及特殊的社会历史影响,形成了如今交通不便、生产力低下多方面因素的影响,限制了社会经济的发展,村民住房大多为砖混结构的平房,少部分为砖混楼房结构的房屋,生活用水大多为山泉水,医疗卫生条件差,但是由于习惯这种生活方式,部分社区居民不想改变现有的生产生活方式,因而为东北虎等野生动物的保护形成一定的制约作用。

(三)规划区内,经济基础薄弱。东北虎豹国家公园社区内居民收入以农业和林木种植业为主。导致经济基础薄弱的根源在于没有集体经济组织的良好管理与实体经济的支撑。林木种植业基本处于分散经营,各自为战的状态,没有形成集约化管理和项目化管理格局,并且种植人员文化程度偏低,思维发展宽度有限。交通经济条件的限制,使许多居民不能受到完整的基本教育,造成人口文化程度偏低,年轻人口占比很少。粗放的管理和分散的经营模式,使收入水平提升空间有限。

(四)居民获取信息的来源不足。东北虎豹国家公园辖区属于偏远山区和林区,在当今城市已进入网络化时代的大背景下,园区内居民还主要以传统生活方式为主,文化素质低,电脑还未完全普及,园区内50岁左右的人最多,网络获取信息能力相对较弱,利用现代媒体索取致富信息渠道狭窄,致使社区居民接受新思想缓慢,影响到国家政策和相关保护措施的信息传递不到位,导致制约东北虎与东北豹等野生动物的保护。

(五)大多数居民,现有生计方式过分依赖木耳种植,受市场影响波动大。调查发现,东北虎豹国家公园内主要以木耳种植为特色的地方产业,特别是国有森工林区的林区职工主要以木耳种植收入为收入来源。 然而,由于受市场经济的影响,木耳原材料价格的上涨,导致利润降低,目前,园区内的木耳产业发展面临一定的困境,主要是担心虎豹国家公园成立后原材料成本进一步上涨。

东北虎豹国家公园内有许多农、林、牧土特产品,这些土特产品目前完全用于满足自己日常生活的需要和家庭主要收入来源,调研中发现,一般而言,一个村一般有 1 家养猪大户或者养牛大户,形成不了规模,发挥不了规模效益,制约了当地社会经济的发展。园区内,每个行政村一般只有一家小卖部,且买卖商品十分有限,仅为烟、酒、打火机、零食及部分日用品等。因此,园区内居民多数依赖自然资源为主要收入渠道,无法预知不依靠林区资源是否能够继续维持生计,所以部分居民无法离开当地,对东北虎豹的保护形成制约。

四、东北虎豹国家公园建设的政策建议

(一)建议扩大我省东北虎豹国家公园建设的范围。东北虎豹国家公园吉林、黑龙江两省交界的老爷岭南部区域,总面积146.12万公顷。其中,吉林省片区占71%,黑龙江片区占29%。我省占的比例比较小,而东北虎主要活动区域在我省分布不低于吉林省,且我省横道河子东北虎林园建设运行多年,有着丰富的管理经验与实践积累。将国有森工企业、国有林场划到东北虎豹国家公园范围内,不会影响我省其领地的控制权,目前国有森工企业本身就是行业管理,其管理权属在国家林业与草原局,因此,对我省的管理权限没有影响,相反只会增加国家对国有林区的投资及国内外对濒危野生动植物保护的关注与投入,建议在下期东北虎豹国家公园建设中申请扩大我省的保护面积。

(二)建立过渡性补偿机制。根据东北虎豹国家公园社区经济的实际情况,从补偿主体、客体、标准、方式、途径、资金来源和立法等方面建立东北虎豹国家公园对社区居民补偿的过渡性机制,使东北虎豹国家公园社区居民收入和生活水平不因东北虎豹国家公园的建立而受到巨大的影响。

(三)实行社区共同管理。东北虎豹国家公园社区居民对园区内资源的依赖程度大,因此,需要积极协调利益相关部门,以提高社区居民收入,实行社区共同管理。让社区居民和林场职工参与到东北虎豹国家公园的决策、规划、计划、实施、收益与分配过程中,以提高社区居民对东北虎豹国家公园建设重要性的认识,解决东北虎豹国家公园管理部门与社区居民之间的利益冲突。

合理利用自然资源的原始价值,因地制宜地开展多种经营活动。通过发展原生态旅游、领略遗迹等,使社区居民的收入多样化,将生态保护与自然资源合理利用有机地结合起来,以缓解东北虎豹国家公园中的资源环境保护与社区社会经济发展的矛盾,促进东北虎豹国家公园的可持续发展。

(四)合理进行生态搬迁,安置林区职工。调研中发现,部分居民希望搬迁至镇里或者周边的县里,前提是给予合理的现金补贴或者就业岗位以替代现有的生产生活方式,可以将东北虎和东北豹出没核心区域的村或者林场的居民搬迁至周边较大的镇或者县里,如吉林区域内调研发现,部分林场已经进行合并整合,一来给予野生动物留出足够的廊道空间,二来对于社区居民的安全得到有效的保证。

调研中发现,林区职工对于东北虎豹国家公园的成立非常积极,主要原因是多年来本身就从事野生动植物的保护和森林的有效监督管理,况且林区经济环境不景气,林区职工的工资水平相对很低,如果东北虎豹国家公园成立将会增加林区职工的工资收入,唯一的担心是无法确定是否能够划归至东北虎豹国家公园管理局的正式编制内,因而如何合理安置林区职工的工作岗位将显得尤其重要,多提供一些护林岗位,妥善安置林区职工。

(五)扶植近山区林下经营项目。一是大力发展以木耳种植为主的种植业。鼓励支持社区居民将木耳种植牵至近山区,减少核心区域内的木耳种植,增加经济收入的同时可以有效的保护东北虎和东北豹。二是积极和当地政府加强协调联系,成立专业化合作组织,支持信贷部门向信誉良好的种植户发放小额信贷,推动当地产业的发展。

近期解决:破解国有林区全面停伐后,食用菌产业原料瓶颈问题;出台相关扶持、激励等政策,形成政策叠加效应。例如,给予林区职工群众同当地农民一样种植补贴,即对职工发展红松籽、蓝莓、食用菌、森林猪等林下种养业,比照粮食、棚室蔬菜、生猪养殖等农业政策予以补贴。推进林下经济市场体系线下和线上建设;探索开展林业用地和建设用地增减挂钩试点,解决林下龙头企业所占用林地的“占补平衡”问题。

中期解决:允许本地龙头企业和外来战略投资者承包经营林地,大力发展经济林;推动林下经济产业化发展的基地和园区建设;提升林下经济产业化水平。

(六)充分利用东北虎豹国家公园建设契机,恢复我省林区森林生态系统。我省国有林区长期过度采伐,加之森林培育资金不足,现有森林资源多是经过多次采伐后形成的天然次生林,且绝大部分仍是中幼龄林;森林每公顷蓄积量尚未恢复到上世纪60年代开发初期水平,例如:大兴安岭林区每公顷77立方米,与60年代森林每公顷蓄积量108立方米比相差31立方米;且林木平均胸径小、珍贵树种面积、蓄积持续减少,所占比例继续下降。现存国有森林资源恢复到异龄复层林顶极群落,在科学保护与经营下,仍需100年以上的时间,而且需要巨额的投入。东北虎豹国家公园将我省林区规划成为国家公园,对我省森林资源是个难得的恢复修养生息的机遇,应该借助这一契机,在保护的同时,应用现代林业高新生物技术,经营保护现有森林生态系统,使其更好地发挥生态功能,重塑我省林业大省的雄风。

 

作者:曹玉昆、刘嘉琦、刘清泉、李欣、尚婷婷

上一篇: 没有了 下一篇: 没有了
 
联系我们 | 返回首页
您是本站第 33563535 位来访者
版权所有:黑龙江省科技经济顾问委员会 技术支持:哈尔滨久翔科技有限责任公司
电话:0451-87203319 地址:哈尔滨市南岗区中山路202号 邮编:150001 Email:hljskgw@163.com